O Congresso Nacional foi omisso ao não editar lei complementar que regulamentasse a alíquota única do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) para os combustíveis e derivados de petróleo no Brasil. O entendimento é do procurador-geral da República, Augusto Aras, e foi apresentado em manifestação enviada ao Supremo Tribunal Federal. No documento, o PGR opina pela fixação de prazo razoável para a edição da norma sobre o assunto.
O parecer foi apresentado no âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) 68, proposta pelo presidente da República, Jair Bolsonaro (sem partido), e pelo advogado-geral da União, Bruno Bianco Leal. Segundo a inicial da ação, a Emenda Constitucional 33/2001 prevê a edição de norma geral – atribuição do Congresso Nacional – que defina os combustíveis e lubrificantes sobre os quais o ICMS incidirá uma única vez, o chamado regime monofásico.
Augusto Aras pontua que, mesmo passados 20 anos da promulgação da EC 33/2001, o Congresso Nacional ainda não editou a lei complementar para definir o rol dos combustíveis sujeitos à incidência única do ICMS. “Mera existência de projeto de lei, ainda que tramitando em regime de urgência, não descaracteriza a situação de omissão inconstitucional”, afirma em um dos trechos do parecer.
Prazo razoável – O presidente da República pediu, ainda, que o Supremo Tribunal Federal estipulasse o prazo de 120 dias para que o Congresso editasse a norma. Quanto a isso, a manifestação do MPF lembra que há jurisprudência do STF no sentido de que, mesmo que seja reconhecida a omissão, em respeito ao princípio da divisão funcional de Poder, o fato apenas confere à Corte Suprema dar ciência ao legislador para que este adote as medidas necessárias. No entanto, Aras lembra que o STF pode estabelecer prazo razoável para adoção de providências legislativas necessárias, sem que o ato represente imposição constitucional de atuação legislativa.
O procurador-geral concorda com argumentos do Senado Federal de que, “é razoável que a busca por consenso legislativo acerca da matéria seja mais demorada. Trata-se de questão política das mais delicadas, submetida a diversas formas de composição, bem como a grande variedade de interesses interfederativos”. Diante disso, a própria emenda previu regra transitória, delegando aos estados e ao Distrito Federal a disciplina da matéria, mediante convênio. Aras lembra que o próprio presidente da República retirou o regime de urgência constitucional do PLP 16/2021, que trata do assunto, reconhecendo a necessidade de análise mais acurada do Congresso Nacional.
Convênio de ICMS – A ação inicial pede que, mesmo se não for editada lei sobre o tema, o STF estabeleça “interpretação conforme à Constituição ao artigo 4º da Emenda Constitucional 33/2001” para determinar a “uniformidade de alíquotas de ICMS-Combustíveis (155, § 4º, 1inciso IV, alínea “a”, da Constituição), reparando-se, assim, as lesões constitucionais”.
Aras reforça que a definição sobre quais combustíveis e lubrificantes incidiria o regime monofásico do ICMS, não resultará na automática uniformização de alíquotas do tributo em todo o território nacional. Isso porque, em respeito à competência tributária dos entes federativos, a uniformização das alíquotas exige prévio consenso dos estados-membros e do Distrito Federal em convênio celebrado no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz).
Nesse ponto, segundo Aras, trata-se de opção político-normativa e, portanto, não cabe atuação do Supremo Tribunal Federal. Uma vez agindo como legislador positivo, a Corte substituiria os estados-membros e ao Distrito Federal na deliberação da matéria, afirma o PGR ao opinar pela improcedência do pedido. “A omissão normativa distingue-se da opção normativa, de modo que, ausente o dever constitucional de editar a norma na segunda, apenas a primeira é sindicável por ação direta de inconstitucionalidade por omissão”, conclui.
Íntegra da manifestação na ADO 68
Secretaria de Comunicação Social
Procuradoria-Geral da República
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